此外，中央与地方以及地方之间的国有财产划分也要充分考虑到历史及自然条件等因素造成的国有财产地区分布不尽合理的现状。

现代公司治理结构中，有董事会，有监事会，它们是企业的领导机构、决策机构，结果呢，出现了非股东的董事和监事。注释:[1] 笔者2012年12月26日在国家工商总局行政学院举办的法制系统领导干部专题研修班作了题为《建设服务型政府背景下的工商行政指导实践》的学术演讲，本文是笔者在演讲稿基础上补充修改而成，故有许多讨论事例和制度规范出自工商行政管理实务，但有关法学原理和制度功用相通于其他领域行政管理实务。

所以，他通过通产省，运用指导、劝告、建议等等方式，来进行产业结构的调整。应在现有制度框架下，健全行政指导监督与救济制度，逐步创新与完善与行政指导有关的行政投诉（申诉）、信访、行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿等项制度，做到配套互补、共同作用，从多种角度对行政指导行为的负面后果进行纠错和补救，促使行政指导的合理化、规范化、制度化和法治化。作者兼顾宏观、中观和微观的现实问题，透过一系列典型事例分析，采用由具象到抽象、讲故事与说法理结合的阐述方式，深入探讨了行政民主化潮流、行政指导制度实践的诸多问题和成因，提出了树立现代依法行政观念、改善政府与民众关系、推动行政指导法治化、促进法治政府与服务型政府建设的路径和对策，意在为行政革新主事者和广大读者提供参考，推动行政指导探索实践，走出一条中国特色的行政指导制度发展道路。作为新型的增量行政方式之一的行政指导，是一种不具有强制力、注重沟通协调、方式灵活多样的柔性管理方式，能够弥补法律缺失，降低执法成本，化解社会矛盾，实现利益均衡，有利于形成行政机关与相对人的协调关系，成为服务型政府最具代表性的柔性管理方式。这是以调停当事人之间的利害关系为目的的行政指导，也即相对人之间发生争持又协商不成时，行政机关出面调停以求达成妥协。

当时很多地市表示反对，他们说，全省经济工作会议开完以后，因为县长已经到省里开过了，我们地市就不能、不需要再开全市经济工作会议了，那我们地市的管理权力不就虚化了吗？县里不就可以不听市里的话了吗？可现在，不但在河南推行了省直管县，全国都正在这样推行，经济管理权限直接管到县，减少一个层次。由守夜人政府或者管理型政府、管制型政府转向服务型政府，这是一场深刻的变革，其本质变化是重新认识政府角色和政府职能，也即由西方传统理论认知的政府是必要的罪恶，转变为政府也可是民众的伙伴。（5）该原则符合我国国情。

而这又是国家赔偿制度的核心问题。尽管这种情况并不多见，但不能完全排除。而且从作为归责原则的逻辑结构来说，其中有一些还不太科学（在此不再详叙）。如果强调广义的违法，则易混淆法律原则与法律规范的界限，尤其不能突出法律原则在法治中的救济功能，这是不利于法治的。

（3）在某些情况下，无过错也可以产生赔偿责任。[1]我们认为，这种观点是值得商榷的。

根据该厂排污情况，本应罚款5000元，但该环保局执法人员却对该厂罚款2万元。（2）该原则全部概尽了国家赔偿制度自身特性所具有的赔偿范围。违法或明显不当 所谓国家赔偿制度，是指国家机关及其工作人员因在一定情况下，在执行职务时造成公民、法人或其他组织合法权益受到损害，国家对此应予赔偿的制度。首先，违法或明显不当行为在绝大多数情况下是有过错的，这不仅吸收了过错责任原则的优点，也正是我们不采用违法与过错责任原则的原因。

因而，该原则在承认国家机关自由裁量权的基础上，也对国家机关自由裁量权作了一定限制。对于行政法中行政合法性原则和行政合理性原则也是如此。因此，我们在法制运行中不宜强调广义的违法，明显不当行为不能视为违法行为。作为某种部门法的法律原则，既是贯穿该部门法的指导思想，又是对该部门法在法律规范难以实施的情况下予以救济的手段。

其次，从实践中考察，法律原则更多地包含了道德因素，那么如果强调广义的违法，则必将强调道德因素在法制运行中的地位。因此，该《实施办法》因无效而被撤销。

比如：某工厂因排污不合标准，根据有关法律法规规定，其处罚幅度为5000元---2万元。行政不当依然是违反行政法，而不是违反行政理。

[9](P.509-610)笔者认为，如果避开该问题，从广义上理解违法，这是可以的，因为这对于立法工作及推崇法律精神具有一定的意义，也是符合法理的。无过错责任原则实际上是近现代民商法中的一项特别的归责原则，属于严格责任，并已逐渐影响到其他部门法。归责原则关系到国家赔偿制度涵义的界定以及国家赔偿的条件和范围。一般来说，法人机关执行着法人的意志，它在自己职权范围内，以法人的名义和财产并且为了法人的利益而实施的行为，就应视为法人的行为。596） （三）违法责任原则 所谓违法责任原则，是指国家机关及其工作人员在执行职务时因违法行为而给公民、法人或其他组织的合法权益造成损失的，国家应当承担赔偿责任。另外，判例往往又是成文法的先导，因而这对于健全法制，在最大程度上保护公民、法人或其他组织的合法权益也是有益的。

554）比如：公安人员追捕人犯，将他人误伤或将他人摊位撞坏等。关键词： 国家赔偿制度。

该原则本身就意味着凡是在不违法或不存在明显不当的情况下，国家机关及其工作人员在执行职务时而给公民、法人或其他组织的合法权益造成损失时，一般免除国家的赔偿责任或通过国家补偿制度予以救济。这虽合法，但却明显不当。

所谓归责原则，简单地说，就是责任归属所依据的法则或标准。我们知道，法人有行为能力，也有意思能力。

这一定情况下正是国家赔偿制度的归责原则所应解决的问题。无过错承担责任的情况由法律特别规定，而不能任意扩大，不具有普遍性。（二）无过错责任原则 所谓无过错责任原则，是指国家机关及其工作人员在执行职务时侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益并造成损失的，不论是否有过错，国家均应负赔偿责任。对于法院来说，固然应以成文法为主，但也需要一定的判例法，尤其是在行政诉讼中。

在这种情况下，国家机关的过错，实质上是国家机关中执行公务的某些工作人员的过错。关于国家赔偿制度讨论已久，但就其归责原则一直存在争议。

对于国家补偿制度而言，只能是在合法（无过错且不违法）的情况下。（说明：本文发表于《南京晓庄学院学报》2003年第1期） 进入 李昌庚 的专栏 进入专题： 国家赔偿 行政诉讼 无过错 。

这不利于受害者求偿权的行使以及法院的司法实践操作。但是，不得不看到，违法责任原则也有着一定不足，主要在于不能将国家机关及其工作人员的某些虽不违法，但却明显不当并损害公民、法人或其他组织的合法权益的行为包括进来，更何况在我国目前法制还不健全的情况下。

它不仅包括了有过错且违法的情况，而且还包括了无过错且违法的情况，并且还包括了虽不违法，但却明显不当的情况。[8](P.4-5)其理由如下：国家赔偿制度主要在于行政赔偿制度，而明显不当违反了行政合理性原则。国家机关是不同于一般的公民、法人或其他组织的机关，要推定其有过错，在实践中是难以把握的。这时，法人机关成员的过错，就是法人的过错。

因此，在国家赔偿制度中，在某些情况下，国家机关对有过错的工作人员行使追偿权则是理所当然的。一般说来，违法在绝大多数情况下都是有过错的，因而违法责任原则本身就吸收了过错责任原则的优点。

具体来说，主要表现在如下几个方面： （1）它符合作为原则所应具有的逻辑结构，符合法理，有利于相关法律、制度间的协调。（4）该原则必须有利于法院的实际操作。

（2）如果离开违法谈过错，不仅很难把握，而且也可能产生两种不良倾向：一方面易导致法院及其法官的自由心证。笔者对此逐个分析如下： （一）过错责任原则 所谓过错责任原则，是指国家机关及其工作人员因过错在执行职务时给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害时，国家应负赔偿责任。